Nederland is een land met een schaarste aan ruimte. Specifiek om deze reden moeten er heldere keuzes gemaakt worden in grondgebruik. De druk op deze schaarse grond neemt steeds meer toe: er is ruimte nodig voor energieopwekking, verduurzaming van de landbouw, maar er moeten ook nieuwe woningen worden gebouwd. De opgave om dit soort concurrerende ruimteclaims te verzoenen is grotendeels bij gemeenten komen te liggen. Gemeenten krijgen echter steeds meer te maken met opgaven die het gemeentelijk schaalniveau overstijgen. Het regionale schaalniveau is om deze reden onmisbaar aan het worden in de ruimtelijke planning van Nederland. Steeds meer planningsopgaven worden op regionaal schaalniveau opgepakt onder de noemer regionale ruimtelijke ontwikkeling.
Hoe is regionale ruimtelijke ontwikkeling ontstaan?
Vanaf de jaren zestig tot begin negentig van vorige eeuw werd de ruimtelijke inrichting van Nederland op een centrale wijze gestuurd. De Rijksoverheid had hierbij grip op deze ruimtelijke inrichting met de opeenvolgende nota’s ruimtelijke ordening. Halverwege de jaren tachtig vond er een verschuiving plaats van ruimtelijke planning voor geografisch gemarkeerde gebieden naar planning voor meer metropool regio’s. Sinds deze verschuiving gaat er in Nederland steeds meer aandacht uit naar ruimtelijke ontwikkeling op regionale schaal.
Deze verschuiving vond plaats vanwege het gebrek aan nationale regie op ruimtelijke ontwikkeling. De Rijksoverheid lanceerde halverwege de jaren tachtig een programma, maar had niet een duidelijk plan om deze ruimtelijke ontwikkelingen aan te grijpen. Grotere opgaven rondom ruimtelijke ontwikkeling overstegen gemeentelijke grenzen. Waardoor gemeenten deze opgaven op regionaal niveau samen op zijn gaan pakken. Zo zijn samenwerkingsverbanden tussen provincies en gemeenten op regionaal niveau noodzakelijk ontstaan. Regionale samenwerkingen maken echt keuzes in hoe afspraken gemaakt worden en specifieke plekken zich niet tekortgedaan voelen.
De betekenis van regionale ruimtelijke ontwikkeling
Ons land robuust en duurzaam inrichten is een uitdagende puzzel. Dat betekent nu verstandige en voor de toekomst houdbare plannen maken. Rijk en regio staan voor de opgave om aantrekkelijke landschappen, goede natuur- en waterkwaliteit, voldoende en betaalbare leefomgeving voor mens en milieu te realiseren, en bovenal om deze ambities in te passen in de ruimtelijke inrichting van het land. Sinds de verschuiving van ruimtelijke planning voor geografisch gemarkeerde gebieden naar planning voor metropool gebieden werken het Rijk, de provincies en gemeenten in verschillende regio’s samen aan ruimtelijke ontwikkeling.
De rol van de Rijksoverheid en Provincies binnen regionale ruimtelijke samenwerking en ontwikkeling
Het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heeft de Nationale Omgevingsvisie (NOVI) opgesteld om nationale regie terug te pakken op de ruimtelijke ordening. In het najaar van 2020 is de NOVI door het kabinet vastgesteld. Vanuit de NOVI is het programma NOVEX (Nationale Omgevingsvisie Extra), opgestart. Er zijn 16 NOVEX- gebieden aangewezen met elk een eigen programma om opgaven te realiseren. In deze zestien gebieden vragen grote ruimtelijke transities om een apart ontwikkelingsperspectief. Dit ontwikkelingsperspectief stellen Rijk en Regio samen op. Daarnaast gaan de twaalf provincies samen met de waterschappen en gemeenten aan de slag om de nationale opgaven en doelen ruimtelijk te vertalen, te combineren en in te passen in de provinciale omgevingsplannen.
Overzicht 16 NOVEX-gebieden
Afgelopen voorjaar heeft het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties het voorontwerp Nota Ruimte opgesteld. Dit ontwerp is een eerste ruimtelijke vertaling van de opgaven voor Nederland richting 2050, met een doorkijk naar 2100. Deze vertaling geeft richting voor de te maken keuzen over de grote complexe ruimtelijke opgaven op het gebied van energiezekerheid, natuur, landbouw, economie en woningbouw. Deze nota biedt de basis om met andere overheden en de samenleving het gesprek te voeren over de mogelijk te maken keuzes en de wijze waarop dit regionaal verder wordt vormgegeven.
Want de nationale opgaven zoals woningbouwbeleid en de klimaatcrisis zijn vraagstukken die door regionale instanties concreet gemaakt moeten worden in samenhang met de regio zelf. Kenmerkend voor ruimtelijke ontwikkeling op regionale schaal is dat een veelheid van actoren (publiek, privaat en maatschappelijk) een rol speelt of een belang heeft in deze vraagstukken. Daarnaast, moet er ook tussen verschillende bestuurslagen- en grenzen worden geschakeld.
De rol van gemeenten binnen regionale ruimtelijke samenwerking en ontwikkeling
Gemeenten erkennen de opgaven, doelen, ambities en nationale belangen uit de Nationale Omgevingsvisie (NOVI). Deze nationale belangen worden geborgd in lokale omgevingsvisies. Gelijktijdig kennen gemeenten en regio’s hun eigen belangen.
Elke gemeente in Nederland werkt samen met andere gemeenten. De meeste gemeenten maken deel uit van verschillende samenwerkingsverbanden, die gebaseerd zijn op verschillende (sociaal-) geografische niveaus. Die samenwerking wordt voor veel gemeenten steeds groter en belangrijker. Met name in samenwerking op regionaal niveau steken gemeenten steeds meer middelen, aangezien veel vraagstukken waar gemeenten mee te maken krijgen zich op regionaal niveau afspelen. Denk aan woningbouw, klimaatadaptatie en de energietransitie (via de RES). Daarom gaan steeds meer publieke middelen om in regionale samenwerking en wordt de manier waarop die is georganiseerd steeds vaker onder de loep genomen. Bij menig gemeente wordt een aanzienlijk deel van de gemeentelijke begroting uitgegeven in regionaal verband.
Drijfveren en uitdagingen binnen Regionale Samenwerking
Eén van de drijfveren voor gemeenten om met elkaar samen te werken op regionaal niveau is de mogelijkheid die het biedt om gebruik te maken van incidentele financieringsmiddelen zoals regiodeals. Aangezien bij steeds meer gemeenten de structurele middelen tekortschieten voor het uitvoeren van de wettelijke taken en werkzaamheden kunnen zulke incidentiele middelen een uitkomst bieden om bepaalde voorzieningen overeind te houden. Vaak helpen samenwerkingsverbanden of initiatieven ook om kennisdeling te faciliteren en de strategische denkkracht van gemeenten te bundelen.
Elk van de regio’s kent een andere dynamiek en mate van congruentie met andere regio’s. Bij de samenwerking en rolverdeling binnen regionale verbanden speelt de daadkracht van de deelnemende gemeenten een belangrijke rol. Als het gemeenten ontbreekt aan ambtelijke, bestuurlijke of financiële daadkracht, heeft dat weerslag op de samenwerking en het resultaat. Centrumgemeenten voeren vaak taken uit waar de kleinere, omliggende gemeenten moeilijk zelf in kunnen voorzien. Dat vergt een zeker verantwoordelijkheidsgevoel van de centrumgemeente om haar buren te ondersteunen. Tegelijkertijd kan ook worden gezocht naar manieren waarop de omliggende gemeenten elkaar kunnen versterken. Voor een goede, toekomstige samenwerking voor regionale ruimtelijke ontwikkeling is het tevens belangrijk dat gemeenten de balans zoeken tussen het regionale belang en hun eigen lokale belangen.
